關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見
文章來源：研究局 發(fā)布時間：2021-08-16
國資發(fā)研究〔2015〕170號
關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見
國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國有資本布局、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要作用。為貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神以及國務院決策部署，根據(jù)《中共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）有關要求，準確界定不同國有企業(yè)功能，有針對性地推進國有企業(yè)改革，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、劃分類別
立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。
商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。其中，主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要以保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為目標，重點發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與安全效益的有機統(tǒng)一。
公益類國有企業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標，必要的產(chǎn)品或服務價格可以由政府調(diào)控；要積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。
商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)作為獨立的市場主體，經(jīng)營機制必須適應市場經(jīng)濟要求；作為社會主義市場經(jīng)濟條件下的國有企業(yè)，必須自覺服務國家戰(zhàn)略，主動履行社會責任。
二、分類施策
（一）分類推進改革。
商業(yè)類國有企業(yè)要按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，成為充滿生機活力的市場主體。其中，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市。主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，要以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為原則積極推進改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業(yè)，要積極引入其他國有資本實行股權(quán)多元化。
公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。
（二）分類促進發(fā)展。
商業(yè)類國有企業(yè)要優(yōu)化資源配置，加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉(zhuǎn)型升級，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，要支持和鼓勵發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國有資本投向，推動國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，及時處置低效、無效及不良資產(chǎn)，提高市場競爭能力。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定主業(yè)范圍，根據(jù)不同行業(yè)特點，加大國有資本投入，在服務國家宏觀調(diào)控、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、完成特殊任務等方面發(fā)揮更大作用。
公益類國有企業(yè)要根據(jù)承擔的任務和社會發(fā)展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質(zhì)量和效率。嚴格限定主業(yè)范圍，加強主業(yè)管理，重點在提供公共產(chǎn)品和服務方面作出更大貢獻。
（三）分類實施監(jiān)管。
對商業(yè)類國有企業(yè)要堅持以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規(guī)范國有資本運作、維護國有資本安全。建立健全監(jiān)督體制機制，依法依規(guī)實施信息公開，嚴格責任追究，在改革發(fā)展中防止國有資產(chǎn)流失。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對集團公司層面的監(jiān)管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對國有資本布局的監(jiān)管，引導企業(yè)突出主業(yè)，更好地服務國家重大戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策。
對公益類國有企業(yè)，要把提供公共產(chǎn)品、公共服務的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容，加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督。
（四）分類定責考核。
對商業(yè)類國有企業(yè)，要根據(jù)企業(yè)功能定位、發(fā)展目標和責任使命，兼顧行業(yè)特點和企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)，明確不同企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益指標要求，制定差異化考核標準，建立年度考核和任期考核相結(jié)合、結(jié)果考核與過程評價相統(tǒng)一、考核結(jié)果與獎懲措施相掛鉤的考核制度。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值指標的考核權(quán)重，加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務情況的考核。
對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。
有關方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績考核、領導人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時，要根據(jù)國有企業(yè)功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施。
三、組織實施
按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責機構(gòu)負責制定所出資企業(yè)的功能界定與分類方案，報本級人民政府批準；履行出資人職責機構(gòu)直接監(jiān)管的企業(yè)，根據(jù)需要對所出資企業(yè)進行功能界定和分類。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略需要，結(jié)合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔的任務和發(fā)揮的作用，在保持相對穩(wěn)定的基礎上，適時對國有企業(yè)功能定位和類別進行動態(tài)調(diào)整。
各地要結(jié)合實際合理界定本地國有企業(yè)功能類別，實施分類改革、發(fā)展和監(jiān)管。
金融、文化等國有企業(yè)的分類改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
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