文章來源：人民日報 發布時間：2018-11-12
改組組建國有資本投資、運營公司，是以管資本為主改革國有資本授權經營體制的重要舉措。2014年7月以來，國務院國資委在10家中央企業中開展了兩類公司改革試點，各地也已改組組建了89家投資、運營公司。
今年7月，《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（簡稱《實施意見》）出臺，明確了兩類公司的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式等。日前召開的全國國有企業改革座談會也提出，要突出抓好改革授權經營體制，推動國有資本投資、運營公司試點取得實效。
試點改革效果如何，下一步又該如何深化？記者就此采訪了多家試點央企和業內專家。
明確定位——從生產經營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率
目前，大部分央企屬于實體產業集團。改組組建的兩類公司與其有何區別呢？
“以前，我們是投資控股公司，以實體產業為主，項目多集中在重化工業領域，有些該退的舍不得退、該進的不敢進。試點以后，目標更明確、思想也更解放，就是要按照市場化的原則‘進退’‘買賣’。”投資公司試點企業國投公司改革辦副主任尚鳴說，若將實業集團比作國民經濟的“脊梁”，那么投資公司更像靈活的“雙手”，其使命就是通過市場化專業化運作，優化國有資本布局，推動其向經濟“命脈”和民生領域集中。
優化布局，要求投資公司進退有序，把國有資本配置到最合理的地方去。
該退的要主動退。試點之后，國投先后將旗下航運業務、煤炭板塊劃轉、移交給了其他央企。2012年至2016年，通過市場化機制退出320多個不符合發展方向的項目。
該進的要積極進。國投發起設立了國家先進制造產業投資基金等，瞄準重點項目、關鍵領域進行投資。在新能源領域，先進制造基金出資15億元領投寧德時代，帶動了社會資本95億元。作為投資公司試點，中國五礦也發起設立了五礦產業創新投資基金，首期募資115億元，將新材料、節能環保、高端制造等作為主要投資方向，目前首批項目已啟動。
與投資公司講控制、講引領不同，運營公司更加講流動、講調整。專家表示，過去國有資本流動性較弱，有時就會產生不良和低效無效資產，以及企業債務高企、經營困難等問題，而運營公司則為盤活資產、化解風險提供了讓資本“閃轉騰挪”的操作平臺。
2016年9月，運營公司試點企業中國誠通牽頭設立了總規模達3500億元的中國國有企業結構調整基金（“國調基金”）。截至今年8月底，國調基金累計簽約金額787億元，交割金額500億元，超過九成資金投向了國企，助力國航、電建等央企結構調整，幫助中船重工、中國一重等改革脫困，還參與了中國聯通等企業的混改。發揮基金引導帶動作用的同時，誠通還擔負起化解重大風險的使命——先后托管中冶紙業、中國鐵物，創新方式盤活資產，解決了共計近600億元的金融債務問題。
試點中，兩類公司眉目漸清，《實施意見》更是對其定位予以明確：與在主業范圍內從事生產經營活動的企業集團不同，兩類公司并不從事具體的生產經營，而是國有資本市場化運作的專業平臺，作用是促進國有資本合理流動，優化國有資本投向，提高國有資本配置和運營效率。
同時，二者主要目標各有側重——投資公司要服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力，以對戰略性核心業務控股為主；運營公司則要提升國有資本運營效率、提高國有資本回報，以財務性持股為主。未來，中央企業將主要分為實體產業集團、投資公司和運營公司這三種類型。
釋放活力——從管得過細到放管結合
兩類公司以資本為紐帶向下授權、規范管理，讓子企業釋放出更多活力
定位、功能、目標變了，企業的管控模式也需相應改變。實體產業集團以產業為紐帶，對所屬企業的管理有時具有行政性色彩；而不管生產經營、專事資本運作的兩類公司則要以資本為紐帶，以產權為基礎，對所持股企業按照規范的法人治理結構管理。
“過去，國投決策權多集中在總部，對子公司管得過多過細，有時一個投資項目的流程得走一個月，以致錯過最佳投資契機。今后我們要投資戰略性新興產業，總部不可能對那么多新產業事必躬親，最好的辦法就是向下授權，讓聽得見‘炮聲’的人沖在第一線。”尚鳴告訴記者，為此國投將子公司分為充分授權、部分授權、優化管理三類進行分類授權。
在國投電力、國投高新兩家子企業，國投實施了“充分授權”，除個別事項外，將投資決策、自主經營、選人用人、薪酬分配等70多個事項“應放全放”。國投電力董事長胡剛表示，“現在，我們的責任重了，依賴心理也弱了，決策速度大幅提升，多年沒有進展的海外業務也取得了突破。”
“管資本的關鍵，是要把運營公司與所出資企業的權利邊界劃得更清楚一些。”中國誠通董事長馬正武表示，誠通對所出資企業取消了上下級管理關系，不干預企業自主經營活動，“要更關注整體表現和股東回報，而非具體經營細節，讓所出資企業更具活力。”誠通還探索實施了“負面清單”管理，鼓勵所出資企業探索員工持股、落實董事會職權、市場化選聘經理人等改革。
試點中，不少企業按照“小總部、大產業”的原則界定總部與子公司的權責界限，推動投資運營權利上移、產業經營職能下沉，讓子企業真正成為獨立市場主體、釋放出更多活力。在中國五礦，總部一級職能管理部門被壓縮為14個，重點管戰略、干部、回報、監督、黨建，不干預企業自主經營管理決策。
該放的要有序放開，該管的也要科學管好。根據《實施意見》，兩類公司要對所出資企業行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責，以參加股東會議、審核需由股東決定的事項、發送《管理建議函》或《風險提示函》、保障知情權、股東審計等方式履行積極有限的股東職責，以求授權之后“活而不亂”。國投也同步推行了股權董事制度，總部派出董事由兼職改為專職，做實子公司董事會，確保總部權限“放得下”，二級公司“接得住”“行得穩”。
改革攻堅——從管企業到管資本
科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營
開展兩類公司試點的初衷，是為了激發試點企業的活力，也是為了提升國有資本的效率，但更重要的，還是為授權經營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來，我國基本建立了國有資產出資人代表制度，保值增值責任初步得到落實。但是，現行國資管理體制中政企不分、政資不分的問題依然存在，國資監管還有越位、缺位、錯位的現象。對此，新一輪國企改革提出“以管企業為主向以管資本為主轉變”，改革國有資本授權經營體制，科學界定國資監管的邊界，通過授權讓企業真正自主經營。這項改革的重要載體就是構建國有資本投資、運營主體，即改組組建兩類公司。
中國人民大學國企研究中心研究員李錦認為，今后，國資監管機構的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導，規避政府對市場主體的直接干預，促進企業自主經營。
兩類公司的引入，改變了原有的國資監管框架。根據《實施意見》，兩類公司可采取兩種模式，或由國資監管機構授予其出資人職責，或由政府直接授予。按此方案，未來國有資本將以資本為紐帶，形成權責利相統一的授權鏈條：第一層是政府或國資監管機構，第二層是在國家授權范圍內履行出資人職責的國有獨資公司，即兩類公司，第三層則是所持股企業。
要讓新框架真正發揮實效，則需更明確地界定三者間的權責邊界。在授權鏈條上，兩類公司向子企業授權的前提是自己手中有相應的權利，而這些權利歸根到底又來自國資監管機構的授權。“我們在基金管理公司開展了員工持股改革，對現行國資監管體制有所突破，但國資委允許、支持我們先行先試。”尚鳴表示，正是有了國資委的授權，國投基金公司的運作方式才能和市場基本接軌，管理也才能更科學更規范。
正因如此，國資委對試點央企的授權力度很大程度上決定著試點的成效。近年來，作為國有資產出資人代表，國資委以管資本為主推進職能轉變。2017年，國資委精簡了43項國資監管事項，其中取消26項、下放9項、授權8項，今年又調整了工資總額報備制度等重大事項管理權。根據今年《政府工作報告》，我國還將“制定出資人監管權責清單”。在李錦看來，監管權力清單和責任清單的確定，將使監管邊界更加清晰，使監管者把更多精力放到管資本上來。
目前，國企改革已經進入了深水區，兩類公司試點也將不斷深化。“國資委正在結合實際完善方案，研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點。”國資委副主任翁杰明表示，國資委將圍繞企業核心功能，在發展戰略、企業主業、用人分配及股權激勵等方面賦予試點企業更多自主權，同時將著力強化事中事后管理，實現放活與管好的有機統一。(記者 劉志強）
【責任編輯：宋詞】